普遍均等 惠及全民(上)
——关于公共服务普遍均等原则的阐释
程焕文
（中山大学资讯管理系，广州 510275）
迄今为止，在中国公共图书馆的发展历史上，最具有历史性、时代性和先进性、最能够体现和代表公共图书馆本质、使命和正确发展方向的国家政策理念，是中国政府在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中所确立的“公共服务普遍均等原则”和中共中央在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》及相关会议中提出的“基本公共服务均等化”与“惠及全民原 则”。这是中国公共图书馆发展前所未有的最重大的划时代里程碑，她宣告了中国公共图书馆发展整体非理性时代的终结，标志着中国公共图书馆发展和谐理性时代的开始。因此，全面、准确、充分地理解、把握和坚持“公共服务普遍均等原则” “基本公共服务均等化”和“惠及全民原则”，不仅是我国图书馆界同仁当前的迫切任务，而且也是我国公共图书馆事业未来的长期使命。
1. 公共服务普遍均等原则：和谐社会的思想飞跃
2006年9月13日，中国政府正式发布了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》第三部分“公共文化服务”第一条“完善公共文化服务网络”指出：“积极推进政府职能转变，实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。要从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络”。
这段纲要性的文字在表面上看来似乎平淡无奇，但是，在实质上却蕴涵着公共服务型政府、公民基本文化权益、公共服务普遍均等原则三个方面的重要思想。它们互为表里，彼此之间相互作用、相互依存，共同构成了和谐社会文化服务网络建设与发展的新思想、新理念、新方向。
（1）公共服务型政府
所谓“公共服务”，简单地说，是指主要由公共部门提供的满足全社会共同需要的公共产品和服务。根据内容和形式，公共服务可分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务、公共安全服务四类，图书馆事业属于社会性公共服务的范畴。
公共服务是政府的主要职能之一。近年来，在政府职能转变的改革中，政府转型的一个重大改革方向即是从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。《纲要》提出“切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来”，既表明公共服务是与社会管理同等重要的政府职能，又表明政府职能将从主要办文化向公共文化服务的转变。也就是说，未来的政府将是公共服务型政府，即提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。
2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则”。这表明建设服务型政府已经成为政府转型的一个重要改革方向。这是近30年来中国政府改革发展历程的必然，只要我们去考察一下自立宪制度建立300多年来西方政府的发展历史，我们就不难认识和理解公共服务型政府及其重大现实意义。
（2）公民基本文化权益
2005年11月7日，中共中央办公厅国务院办公厅发布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》（以下简称《意见》）在“农村文化建设的指导思想和目标任务”中正式提出：“实现和保障农民群众的基本文化权益”。这种理念在《纲要》中得到了进一步的完善，《纲要》提出“十一五”时期我国文化发展要坚持的第二项方针原则是：“坚持以人为本，保障和实现人民群众的基本文化权益，使广大人民群众共享文化发展成果”，并在“公共文化服务”部分反复强调“实现和保障公民基本文化权益”，“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益”。
虽然《意见》和《纲要》在提及“基本文化权益”时根据不同的语境使用了不同的限定词，且没有（也不可能）对“基本文化权益”做教科书式的概念界定，但是，《纲要》已经正式提出和确立了“公民基本文化权益”的全新理念，并且比较清晰地勾画了“公民基本文化权益”的所指内容和大致范围。
从《纲要》“完善公共文化服务网络”部分的内容来看，“公民基本文化权益” 的所指内容和大致范围包括以下几个方面：
其一、公共文化基础设施与网络，包括：图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、电台、电视台、广播电视发射转播台（站）、互联网公共信息服务点等；
其二、公共文化信息资源，包括：各种纸质出版物、音像出版物、电子出版物、网络出版物、（电子图书、舞台艺术、知识讲座和影视节目等）数字资源库等；
其三、公共文化服务，包括：全面覆盖的多层次公共文化服务网络、多方面多层次多样化的公共文化服务方式、优惠或者免费开放的公共文化设施服务制度等。
（3）公共服务普遍均等原则
《纲要》在“完善公共文化服务网络”部分首次提出了“坚持公共服务普遍均等原则”。这在我国是一个的重大思想解放与突破，使建设公共服务型政府和保障公民基本文化权益的实现成为可能。其后，“坚持公共服务普遍均等原则”的新思想在《决定》中得到了进一步的升华和深化。
其一、公共服务普遍均等原则的升华
《决定》在“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”中提出：“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。虽然，“普遍均等”与“惠及全民”在一定程度上只是相同概念的不同表述，但是，《决定》在提出“惠及全民”思想时，已经从《纲要》的“完善公共文化服务网络”层面上升到了“基本公共服务体系”层面，这显然是一种重大的跨越。
2007年6月16日，中共中央总书记胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究加强公共文化服务体系建设。会议认为：“加强公共文化服务体系建设的目标任务是，按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。” 虽然这此会议的相关文件尚未公布，但是，只要把这次会议的精神与《纲要》“完善公共文化服务网络”部分的文字做一番比较，我们就不难看出其中的诸多重要变化，例如：“加强公共文化服务体系建设的目标任务”，“惠及全民的原则”，“以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与”，“覆盖全社会的公共文化服务体系”。由此可见，从“公共服务普遍均等原则”到“惠及全民原则”，是公共文化服务体系建设思想的升华。
其二、公共服务普遍均等原则的深化
《决定》在“加强制度建设，保障社会公平正义”部分提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。显而易见，《决定》不仅首次提出了“基本公共服务均等化”的概念，而且把“完善公共财政制度”作为“逐步实现基本公共服务均等化”的前提，使建设“覆盖全社会的公共文化服务体系”落到了实处并成为可能，这无疑是“公共服务普遍均等原则”和“惠及全民原则”的深化。
总之，从《纲要》提出“坚持公共服务普遍均等原则”，到《决定》把“惠及全民”列入加强公共文化服务体系建设的目标任务，这不仅充分地说明了党和国家对公共文化服务体系建设迫切性的高度重视，而且反映了我国公共文化服务体系建设的新思维、新理念、新路向。
2. 公共服务普遍均等原则：公共图书馆精神的理性复归
何谓“公共服务普遍均等原则”?《纲要》提出了“公共服务普遍均等原则”，但是并没有做学理的阐述。因此，对于“公共服务普遍均等原则”的理解，似乎有两种方式：“普遍的均等服务原则”或者“普遍服务原则+均等服务原则”。从现有的国家相关政策文件和国内外的实际情形来看，后一种理解方式应该比较合适。
普遍服务（Universal Service）是国际通行的概念。国际经济合作与发展组织对电信普遍服务的定义是：任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信业务，而且运营商的服务质量和资费一视同仁。欧盟“普遍服务指令”对普遍服务的定义是：“根据各国的条件，在不影响竞争情况下，以所有最终用户承担得起的价格提供最低限度质量的服务”。世界各国有关普遍服务的定义基本上与上述定义大同小异。
1907年，美国AT＆T总裁西尔多"维勒首次提出普遍服务的概念，其后，美国政府开始实行电信普遍服务政策。一百年来，普遍服务已经发展成为国际电信和邮政发展的最高宗旨，其实质就是保障每个公民通信自由的基本权利。
普遍服务最初是在具有垄断性质的电信服务已成为人们生活的基本要求的情况下，为了解决收入水平差距较大和自然条件较差导致的部分人群无法享受到电信基本服务，由政府对电信服务提供商提出的要求，作为允许其保持垄断地位的一种条件，即要求其在保持垄断地位的同时应尽的一种义务。由此可见，普遍服务最初是由政府针对按照市场原则无法将一些基本服务资源配置到部分人群和部分地区的现实情况而采取的一项制度安排。